新《食品安全法》落地需配套制度

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　　徒法不足以自行，法律規(guī)范不會自動轉(zhuǎn)化為生活事實。被稱為“史上最嚴”的《食品安全法》修正案，急需一系列可操作的配套制度安排，以在食品安全治理中實現(xiàn)良法善治。

　　2015年4月24日通過的新《食品安全法》（以下簡稱“新法”）無論在規(guī)范數(shù)量還是規(guī)范內(nèi)容方面均進行了大幅度修改，在立法理念、總體思路、整體框架、監(jiān)管制度、法律責任等方面發(fā)生了較大變化。

　　徒法不足以自行，法律規(guī)范不會自動轉(zhuǎn)化為生活事實。為推動新法順利貫徹落實，實現(xiàn)食品安全治理的預(yù)期效果，應(yīng)當抓緊開展相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的清理、整合、修訂工作，完善配套機制制度，在食品安全治理中實現(xiàn)良法善治。

　　從確保全面正確履行職能角度建立食品安全監(jiān)管能力建設(shè)保障制度。黨的十八屆三中全會首次將食品安全納入公共安全體系，要求建立最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度。新法也明確要求食品安全工作實行預(yù)防為主、風險管理、全程控制的監(jiān)督管理制度。須要意識到，這種“風險管理”給監(jiān)管部門施加了更高的法律義務(wù)，它不能僅僅針對一個個具體的、正在面臨的違法現(xiàn)象進行干預(yù)，而要預(yù)見可能造成破壞的根源。由于潛在的風險總是比已經(jīng)現(xiàn)實化的威脅大得多，監(jiān)管能力的建設(shè)成為異常緊迫的事情。從過去十余年食品監(jiān)管的歷史來看，投入不足導(dǎo)致監(jiān)管能力建設(shè)長期滯后是制約食品安全監(jiān)管績效的核心因素。1997年、2002年、2010年、2012年全國人大常委會四次對《食品安全法》（含原《食品衛(wèi)生法》）的執(zhí)法檢查均發(fā)現(xiàn)：食品監(jiān)管經(jīng)費短缺，執(zhí)法所需的交通、通訊、取證和監(jiān)測設(shè)備缺乏，一些必需的高端設(shè)備投入嚴重不足，現(xiàn)場快速檢驗?zāi)芰Σ贿m應(yīng)實際需要等情況在各地均不同程度存在。這直接導(dǎo)致監(jiān)督抽檢范圍縮小、頻率下降、批次減少，極大地影響了執(zhí)法的效果。

　　新法要求地方政府將食品安全工作納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中，為食品安全工作提供保障。應(yīng)建立明晰的食品安全監(jiān)管能力建設(shè)保障制度，通過加大投入，整合資源，在執(zhí)法人員配備、工作經(jīng)費保證、技術(shù)設(shè)備保障、執(zhí)法專業(yè)技能培訓(xùn)等能力建設(shè)方面提供穩(wěn)固、必要的資源投入，以確保監(jiān)管職責的切實履行。

　　從簡政放權(quán)的高度統(tǒng)籌設(shè)計食品生產(chǎn)經(jīng)營許可管理制度。食品生產(chǎn)經(jīng)營是直接關(guān)系人民群眾身體健康、生命財產(chǎn)安全的特殊活動，在這一領(lǐng)域設(shè)定必要的行政許可，符合《行政許可法》的精神。新法延續(xù)了對食品生產(chǎn)經(jīng)營實行許可的制度，凸顯國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的一貫高度重視。但是，新法從簡政放權(quán)、整合職能的角度出發(fā)，刪除了對從事食品生產(chǎn)、銷售和餐飲服務(wù)須要分別取得許可的要求，僅規(guī)定從事以上生產(chǎn)經(jīng)營活動應(yīng)當依法取得許可。

　　在此背景下，須要統(tǒng)籌設(shè)計統(tǒng)一的食品生產(chǎn)經(jīng)營許可管理制度，實現(xiàn)對食品生產(chǎn)、銷售和餐飲服務(wù)許可的統(tǒng)一受理、統(tǒng)一許可、統(tǒng)一管理；同時在許可審查的制度設(shè)計中，應(yīng)針對食品生產(chǎn)經(jīng)營不同環(huán)節(jié)的特點細化相應(yīng)的許可審查規(guī)則，明確行政許可程序、監(jiān)督檢查、法律責任、權(quán)利救濟等相關(guān)內(nèi)容，確保食品生產(chǎn)經(jīng)營許可管理制度合法、合理、有效實施。

　　根據(jù)地方特點創(chuàng)新對小作坊、小攤販的監(jiān)管制度。食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販、食雜店、小餐飲等食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，是我國長期存在的食品經(jīng)營形式，消費群體大、影響范圍廣，既是食品安全監(jiān)管的重點也是監(jiān)管難點。新法不僅明確了各地食藥監(jiān)管部門作為監(jiān)管主體，同時要求地方政府加強對這類食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的綜合治理和規(guī)劃服務(wù)，鼓勵創(chuàng)新監(jiān)管方式，并授權(quán)省級人大及其常委會或者省級人民政府制定具體管理辦法。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，各省應(yīng)當在新法實施之日起1年內(nèi)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章。為落實監(jiān)管責任、實現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管，國家食藥監(jiān)管部門應(yīng)積極加強對地方監(jiān)管的指導(dǎo)，通過對各地監(jiān)管情況進行摸底排查、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提出有針對性的、切實可行的監(jiān)管指導(dǎo)意見。各地政府也應(yīng)當盡快轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式，根據(jù)地方特點盡快制定完善對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等生產(chǎn)經(jīng)營活動的監(jiān)管制度，實現(xiàn)對這類生產(chǎn)經(jīng)營行為的有效、有序管理。

　　從推動社會共治的角度建立國家引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)參加食品安全責任保險的制度安排。食品安全責任保險具有經(jīng)濟補償、社會管理和社會保障等功能，這一制度有助于分散食品安全風險、保護消費者合法權(quán)益、提升食品安全社會共治合力。近年來，我國食品安全問題頻現(xiàn)，波及食品生產(chǎn)經(jīng)營的多個領(lǐng)域，健全食品安全責任保險制度的呼聲越來越高。

　　本次修法，在是否須要引入食品安全責任強制保險制度方面爭議很大。立法者最終放棄了強制保險的方案，轉(zhuǎn)而規(guī)定“國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)參加食品安全責任保險”。這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了立法者希望平衡安全保障需求和經(jīng)營者經(jīng)營自由的審慎態(tài)度。然而，為了防止“鼓勵”成為空文，有必要就國家如何引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)參加食品安全責任保險建立可操作的制度安排，從國家引導(dǎo)形式、政府補貼方式、引導(dǎo)資金保障等方面做出具體規(guī)定，逐步建立適合我國國情、又與世界接軌的食品安全責任保險制度，推動食品安全社會共治。

　　根據(jù)加強全程監(jiān)管的要求進一步完善食品召回制度。在發(fā)達國家，食品召回是對缺陷食品廣泛使用的監(jiān)管手段，其目的在于及時地預(yù)防食品安全風險、最大限度地降低危害，同時也體現(xiàn)了生產(chǎn)經(jīng)營者作為“食品安全第一責任人”的基本義務(wù)。新法進一步完善了食品召回制度，明確了召回的監(jiān)管部門、擴大了召回的適用范圍、增加了經(jīng)營者的召回義務(wù)。為避免食品召回制度立法目的落空，使食品召回具有可操作性和執(zhí)行力，須要結(jié)合當前我國食品召回制度運行中出現(xiàn)的問題，完善食品召回監(jiān)管體制，明確監(jiān)管機構(gòu)，建立統(tǒng)一權(quán)威的信息公布平臺，具體規(guī)定食品召回的類型、范圍、條件與程序以及相應(yīng)的處理程序、企業(yè)責任、監(jiān)管職責，以充分發(fā)揮食品召回制度的重要作用，實現(xiàn)食品安全全程治理。

　　以促進食品交易新業(yè)態(tài)發(fā)展的思路建構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)食品交易活動的監(jiān)管制度。隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展和電子商務(wù)的廣泛應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)購物已成為一種消費趨勢和重要經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。作為食品生產(chǎn)經(jīng)營的新業(yè)態(tài)，互聯(lián)網(wǎng)食品經(jīng)營活動雖然具有與普通食品生產(chǎn)經(jīng)營不同的特性，但其仍然屬于食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，毫無疑問應(yīng)當受到監(jiān)管。本次修法對此進行了回應(yīng)，將網(wǎng)絡(luò)食品交易納入法律規(guī)制的范疇。新法要求網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者對入網(wǎng)食品經(jīng)營者進行實名登記，并審查其許可證；同時也規(guī)定網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺對違法食品經(jīng)營活動的制止、報告和停止服務(wù)義務(wù)。

　　合理設(shè)計的平臺責任，可以推動互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)建立自我規(guī)制體系，淡化行政監(jiān)管色彩，借助平臺企業(yè)的專業(yè)技術(shù)、成本優(yōu)勢，提升監(jiān)管績效。然而，在規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)平臺責任時也須要認識到：首先，一些行為是否構(gòu)成違法，需要非常專業(yè)的知識，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)不可能具備。其次，平臺作為民事主體，沒有法定監(jiān)管職能，不合理的責任設(shè)定將引發(fā)大量糾紛。再次，一些審查活動，需要行政機關(guān)的配合。例如，網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者審查經(jīng)營者的相關(guān)許可證，需要監(jiān)管部門建立并向互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開放有關(guān)行政許可的數(shù)據(jù)庫，而這一數(shù)據(jù)開放工作在食品監(jiān)管領(lǐng)域還比較落后。最后，一味加重第三方平臺責任，將加大企業(yè)運營成本，不利于互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展，影響“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

　　新法對網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺責任的規(guī)定還是過于寬泛和模糊，須要通過更加細化的制度安排予以明確化和合理化。值得注意的是，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺進行食品交易的模式改變了傳統(tǒng)的食品生產(chǎn)經(jīng)營方式，極大促進了食品行業(yè)的發(fā)展、升級。因此，在建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)食品交易活動監(jiān)管制度時，應(yīng)充分考慮互聯(lián)網(wǎng)交易的特殊情況，在尊重互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律前提下，科學(xué)認識網(wǎng)絡(luò)食品交易行為的法律屬性，合理規(guī)定網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺的監(jiān)管義務(wù)。同時，建立政府與互聯(lián)網(wǎng)合作治理的機制，通過數(shù)據(jù)共享、監(jiān)管合作提升對互聯(lián)網(wǎng)食品經(jīng)營活動的治理績效。

　　從嚴格法律責任的高度完善食品安全行刑銜接制度。食品安全行政執(zhí)法與刑事司法是食品安全法律責任的重要部分，兩者的銜接工作事關(guān)依法行政和公正司法，也關(guān)系人民群眾切身利益保障。新法秉承嚴格法律責任的理念對食品安全行刑銜接制度進行了重大修改，明確強化刑事責任追究、突出刑事責任優(yōu)先的原則。在具體制度設(shè)計上，新法規(guī)定對于食品生產(chǎn)經(jīng)營行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，先由公安機關(guān)介入、依法追究刑事責任；公安機關(guān)在食品安全犯罪案件偵查過程中認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微、不需要追究刑事責任的，再及時將案件移送有關(guān)監(jiān)管部門依法處理。為解決行刑銜接制度的實際操作問題，需要建立健全行刑銜接工作的配套機制制度，包括行政執(zhí)法案件的移送標準、移送程序、線索通報、證據(jù)認定，刑事司法的處理程序、處理時限，公安機關(guān)認定不構(gòu)成犯罪后對案件的移交程序、信息反饋機制、監(jiān)管責任等，以切實解決當前行刑銜接中有案不移、有案難移、以罰代刑等突出問題，實現(xiàn)食品安全監(jiān)管與打擊食品安全犯罪的無縫對接，發(fā)揮食品安全治理的合力。

　　根據(jù)嚴格、規(guī)范執(zhí)法的要求完善行政處罰裁量基準制度。新法加大了對食品安全生產(chǎn)經(jīng)營行為違法犯罪的懲罰力度，而強化違法責任也給了執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員較大的裁量權(quán)。一旦缺乏制度約束，可能出現(xiàn)違背法律授權(quán)目的的處罰，干擾和破壞法律秩序。因此，需要從規(guī)范行政處罰行為和保障相對人合法權(quán)益的角度出發(fā)，完善食品安全違法行為行政處罰裁量基準制度，明確處罰依據(jù)、處罰機關(guān)、裁量基準、處罰程序、法律責任，科學(xué)合理細化處罰裁量標準，確保執(zhí)法者依法行政、嚴格規(guī)范執(zhí)法。

　　針對違法行為，與制裁的嚴厲性同樣重要的，是制裁的必然性。兩者并行，方能有效震懾潛在違法行為人。因此，也須要落實監(jiān)管責任制度，加大對執(zhí)法不作為、選擇性執(zhí)法的治理。

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本文轉(zhuǎn)載自互聯(lián)網(wǎng)

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